Qual o futuro do ICMS Ecológico na Reforma Tributária?

Criado há três décadas e já adotado por 18 estados, o Imposto sobre Mercadorias e Serviços Ecológico (ICMS Ecológico ou ICMS Verde) se tornou um mecanismo fiscal importante para fortalecer as finanças e impulsionar a gestão ambiental nos municípios brasileiros aptos a receberem esses repasses, de acordo com critérios ambientais estabelecidos pelos estados. Apesar da sua relevância, essa fonte de receitas pode desaparecer, caso não ocorram alterações na atual proposta da Reforma Tributária do Governo federal, já aprovada na Câmara dos Deputados e em tramitação no Senado. Nesse contexto, se pretende substituir o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) pelo Imposto Estadual sobre Bens e Serviços (IBS). 

Correndo contra o tempo, gestores públicos, ambientalistas e outros segmentos se mobilizam para tentar reverter o cenário que ameaça os cofres públicos e a proteção da natureza, sobretudo, em contexto de agravamento da crise climática e de perda de biodiversidade sem precedentes. Pelo Brasil afora, movimentos da sociedade civil têm se articulado para alertar sobre os riscos que envolvem a perda de receitas de ICMS Ecológico e para defender a criação do IBS Ecológico. O momento também é de tentativa de diálogo com senadores nos estados que já adotaram esse mecanismo para a elaboração de propostas de emendas que garantam a sua continuidade, tendo em vista os resultados importantes alcançados em caráter pioneiro pelo Paraná, em 1989, até que a ideia passou a ser incorporada por outros estados a partir da década de 1990. 

Atuando em rede de articulação cidadã para o debate sobre temas de interesse público, a plataforma Pela Cidadania está com uma campanha online de mobilização em defesa do IBS Ecológico. Outro movimento, já apoiado por mais de 70 organizações da sociedade civil, foi batizado de Reforma Tributária 3S – Saudável, Solidária e Sustentável. Essa iniciativa vem sendo liderada pelo ambientalista Roberto Smeraldi, presidente no Brasil da organização ambientalista internacional Amigos da Terra.  

Dentre outras demandas, o movimento defende que “é preciso garantir que o estímulo ao desenvolvimento regional priorize o fomento de atividades produtivas ou investimentos em infraestrutura sustentáveis e convergentes com a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) e com a Estratégia e Plano de Ação Nacional para a Biodiversidade (EPANB).”

“Acreditamos ser importante o papel dos entes federados para a melhoria da governança climática e socioambiental, e por isso também defendemos que o ICMS Ecológico seja substituído pelo IBS Ecológico, já que se trata de uma política de sucesso que há 30 anos beneficia 18 UFs e milhares de municípios, especialmente os pequenos e mais distantes dos centros urbanos, com volumes expressivos de compensação ambiental”, afirmam as organizações que endossaram o manifesto por essa campanha da Reforma Tributária 3S.

Por também considerar que o texto da Reforma Tributária reduz a autonomia dos estados ao trocar o ICMS pelo IBS, a Confederação Nacional de Reservas Particulares do Patrimônio Natural (CNRPPN) também já se manifestou publicamente em carta enviada aos senadores. Nesse documento, a organização expressou a defesa pelo IBS Ecológico, reforçando que na trajetória de implementação do ICMS Ecológico foi criada grande parte das 1.850 RPPN no Brasil. 

Como parte das demandas apresentadas na carta, a Confederação defende que a Reforma Tributária seja uma oportunidade para a implementação de uma ferramenta similar ao ICMS Ecológico em nível federal, já que na atualidade só alguns estados contam com leis específicas. Advoga, também, que seja mantida a autonomia dos municípios para a aplicação dos recursos oriundos desse mecanismo tributário em áreas consideradas prioritárias, assegurando que a área ambiental também seja contemplada, já que na atualidade não há essa obrigatoriedade. Outro ponto defendido pela instituição envolve a manutenção da proposta de ampliação dos repasses aos municípios, tendo como base, critérios de melhoria da qualidade ambiental.

Outra mobilização com base em um GT formado por organizações da sociedade construiu um documento contendo nove propostas para o que foi denominado de Reforma Tributária Sustentável, movimento coordenado pela Rede Advocacy Colaborativo (RAC) e Instituto Democracia e Sustentabilidade (IDS). 

A Frente Nacional dos Prefeitos (FNP), que também já se manifestou publicamente contrária à Reforma Tributária por considerar que a proposta atual tira autonomia dos municípios, vem também acompanhando as discussões e se mobilizando para que não haja prejuízos na redistribuição fiscal em tramitação. A Confederação Brasileira dos Municípios também está em mobilização para que a Reforma Tributária não prejudique as finanças municipais. 

“Atualmente, o texto estabelece a divisão de 85% proporcional à população, 5% em partes iguais e 10% com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem. A CNM defende que sejam 60% repartidos proporcionalmente à população, 5% em partes iguais e 35% conforme lei estadual, sendo 10% de acordo com desempenho na educação”, afirma a instituição em seu website. 

Grupo de Trabalho do IBS Ecológico discute alternativas no Paraná

Com mestrado e doutorado em Política Florestal, o engenheiro agrônomo Wilson Loureiro atuava com ações de fiscalização no Instituto Água e Terra (IAT), órgão ambiental do Paraná, quando começou um movimento da sociedade naquele estado em defesa de um mecanismo financeiro que compensasse os municípios pela criação de unidades de conservação. Integrando essa articulação desde o início, ele recorda que nascia ali uma mobilização pioneira pela criação do ICMS Ecológico que, uma vez oficializado naquele estado, em 1989 (na Constituição estadual), inspirou outras unidades da federação a seguirem o mesmo exemplo, instituindo leis estaduais com critérios específicos de gestão ambiental, ainda que não seja obrigatória a aplicação desses repasses diretamente na proteção ambiental. “A gente pegou carona no federalismo fiscal brasileiro que é um federalismo cooperativo”, observa.

Tendo como base a própria Constituição brasileira, os recursos do ICMS passaram a ser distribuídos em 75% para os estados, de acordo com a população, e 25% para os municípios, com base em leis estaduais. Essa partilha favoreceu o estabelecimento do incentivo financeiro considerado umas das principais inovações no Brasil. O ICMS Ecológico possibilitou o avanço da criação de unidades de conservação e, segundo Loureiro, passou a engajar os gestores públicos que, compreendendo melhor a filosofia envolvida nesses repasses, relacionada ao fortalecimento da qualidade ambiental, aderiram gradativamente a essa iniciativa. “Teve prefeito que virou advogado dos parques, quando antes via a proteção da natureza como um entrave ao desenvolvimento. Eles viram vantagens, entendendo inclusive que não basta apenas ter parque, mas que quanto mais bem gerido estiver, melhor”, afirma.

Trinta anos depois, atuando como professor da Universidade Federal do Paraná (UFPR) e ainda fortemente envolvido com os debates sobre a agenda ambiental, ele está integrando o GT IBS Ecológico do Paraná, que vem discutindo alternativas para que esse instrumento fiscal não seja perdido na Reforma Tributária. “Estamos preocupados já que a maior parte do dinheiro vai para municípios de baixo IDH [Índice de Desenvolvimento Humano]. Segundo ele, assim como vem ocorrendo em outros estados brasileiros, esse movimento no Paraná visa à mobilização política pela defesa do IBS Ecológico na sua tramitação no Senado. Nesta reportagem, apresentamos as duas alternativas de redistribuição do ICMS que esse GT vem defendendo. “Dos 234 municípios do Paraná, de 40 a 50, se não tiverem esse dinheiro, vão quebrar porque não têm alternativas de renda, pois têm altas restrições de uso do solo para atividades econômicas convencionais”, alerta.

Ainda de acordo com o professor, na atual conjuntura nacional e global, ele e seus colegas de GT têm se preocupado com a criação de indicadores relacionados à crise climática e suas interfaces. “Estamos discutindo como colocar itens que deixem indicadores mais precisos, mais objetivos, como água, patrimônio natural,  biodiversidade local, além de coleta, transporte, tratamento e destinação final de resíduos sólidos e sistema de gestão ambiental local, visando à consolidação do Sistema Nacional de Meio Ambiente [Sisnama]”. Além da afinidade com as duas propostas do GT apresentadas nesta reportagem, o professor conclui que “tem gente defendendo que o IBS Ecológico fique como está o ICMS Ecológico atualmente, ou seja, 75% de acordo com a população e 25% a ser definido por lei estadual, o que seria ótimo”.

No Paraná, prefeito teme impactos da reforma e defende o IBS Ecológico

Em Antonina, litoral do Paraná, o ICMS Ecológico representa aproximadamente 10% dos recursos financeiros que os cofres públicos arrecadam anualmente. Para que se tenha uma ideia do que significa o retorno econômico assegurado pela proteção da natureza local, a cidade de cerca de 19 mil habitantes e nove unidades de conservação, já recebeu R$ 37,2 milhões, até 2022, somente pela presença das duas maiores Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN) da Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e Educação Ambiental (SPVS): a Reserva Natural Guaricica, com quase 9 mil hectares, e a Reserva Natural das Águas, de cerca de 3 mil hectares.

Os impactos das mudanças na divisão desse incentivo financeiro pela proteção da natureza local, além de suas consequências nas finanças de grande parte dos municípios paranaenses, preocupam o prefeito José Paulo Vieira Azim. Ele conta que tomou conhecimento da importância do ICMS Ecológico ainda em 2010, quando atuava como secretário municipal de saúde de Antonina. Desde então, tornou-se  um entusiasta desse instrumento econômico já adotado em grande parte dos estados brasileiros, inspirados pelo pioneirismo do estado do Paraná. Em artigo publicado pelo ((o))eco, Azim apresenta argumentos sobre a sua importância para o país. Ele inclusive já esteve na Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República levando essa inquietação e reforçando as demandas que chegam de gestores públicos de todo o país aos poderes Executivo e Legislativo, em Brasília.

Na atual gestão, o prefeito relata que passou a buscar formas de aumentar a arrecadação, enxergando na vocação da cidade para a conservação da natureza o caminho para fortalecer essa alternativa de desenvolvimento local em bases mais sustentáveis. Por isso, além de definir como estratégia o incremento da qualidade das áreas protegidas pré-existentes, Azim está em busca de engajar proprietários rurais para a criação de novas RPPN. Como contrapartida, eles poderão ser beneficiados pelo Programa de Pagamento por Serviços Ambientais (PSAM) para as RPPN, regulamentado no município em 2022 e já em vigor. Como diferencial, ele explica que são atribuídas metas de qualidade ambiental atreladas ao plano de manejo dessas unidades de conservação, de acordo com critérios definidos pelo Instituto Água e Terra (IAT-PR).

Na contabilidade do processo, as UC mais bem avaliadas recebem mais pelos serviços ambientais prestados. Com isso, Azim reforça que seus proprietários passam a investir ainda mais na qualidade ambiental dessas áreas protegidas, o que leva o município a arrecadar mais ICMS Ecológico. “Essa é uma meta ambiciosa, mas de forma geral todos ganham com isso”, afirma. Entretanto, ele argumenta que esse movimento de cidadania pela proteção da natureza na cidade já esbarra nas atuais incertezas provocadas pela tramitação da Reforma Tributária. 

“Essa incógnita preocupa proprietários e gestores. Temos realmente um grande ponto de interrogação a nos inquietar e mobilizar”, afirma. “E temos também que ter muito cuidado para que essa reforma não se transforme num Frankenstein”, alerta o prefeito 

Embora o momento seja de impasses e preocupações generalizadas, Azim considera que os municípios brasileiros devem estar mais atentos à proteção da natureza como patrimônio que precisa ser bem gerido, além de melhor compreendido pela sociedade em geral. “Entre tantos outros benefícios, enxergamos a biodiversidade como ativo capaz de prover os direitos fundamentais dos cidadãos”, conclui, destacando, nesse contexto, ações de saúde, educação, esporte e infraestrutura, já que os recursos do ICMS Ecológico podem ser usados para fins que vão além da gestão ambiental. 

Avaliar se dá para ilustrar com essa tabela os repasses de ICMS Ecológico de Antonina desde 2017:

Em Mato Grosso, ICMS Ecológico amplia gastos com gestão ambiental, revela estudo

Para cada R$1,00 repassado em forma de ICMS Ecológico aos municípios de Mato Grosso, há um aumento médio de R$ 0,15 em gasto ambiental. Os números fazem parte de um estudo publicado, em 2023, em uma revista do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos (NAEA), vinculado à Universidade Federal do Pará (UFPA). Esse dado coincide com o resultado encontrado para o cenário brasileiro em investigação publicada, em 2019, em uma revista acadêmica chilena.

De acordo com as informações sistematizadas no estudo recém-publicado, 91 dos 141 municípios de Mato Grosso recebem ICMS Ecológico (64%). No contexto estadual, esse tipo de repasse representa de pelo menos 10% do total recebido em ICMS (38 municípios) a mais de 50% (cinco municípios). Os valores repassados em 2019 alcançaram mais de R$ 1 milhão em 46 das 91 cidades aptas a receberem esse tipo de recurso. 

“Quando se observa o valor absoluto repassado em ICMS ecológico para os municípios no ano de 2019, verifica-se que os valores variaram entre R$ 100,00 (Pedra Preta, por exemplo) a R$ 6,4 milhões (Apiacás, por exemplo)”, afirmam os autores. Na publicação eles também concluem que as receitas atreladas a esse tipo de repasse podem influenciar positivamente os índices de desenvolvimento municipal de Saúde, Educação e Emprego e Renda no Mato Grosso.

Para a economista Maíra Spanholi, pesquisadora de pós-doutorado do Programa de Ciências Ambientais da Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT), primeira autora da publicação, as mudanças previstas para o ICMS Ecológico na Reforma Tributária são prejudiciais aos municípios beneficiados por esse instrumento econômico. “Essa é uma ferramenta simples, importante e muito bem sucedida no repasse financeiro pela proteção ambiental nos municípios. Quando se fala em alterar a legislação pode ser criada uma pressão em cima de um recurso que está contribuindo para a proteção da natureza no país. Isso é ruim para a gestão ambiental e para outras agendas também”, observa. 

Embora os recursos do ICMS Ecológicos não sejam carimbados para ações de proteção ambiental, no estudo que desenvolveu com os pesquisadores Carlos Eduardo Frickmann Young e João Augusto Muniz Videira, ambos da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), a pesquisadora destaca que foi observado que os municípios que arrecadam ICMS Ecológico gastam mais com gestão ambiental do que os que não recebem esse repasse no Mato Grosso. Os resultados ganham ainda mais importância diante da conjuntura político-econômica estadual, em geral, adversa ao fortalecimento das ações de proteção da natureza.

“Mato Grosso é o estado do agronegócio, onde há visões distintas sobre a questão ambiental. Temos aqui uma pressão política para que o estado saia da Amazônia Legal, a fim de que se possa expandir ainda mais a fronteira agropecuária. Aqui também se tenta modificar a legislação para alterar os limites de unidades de conservação”, ilustra. Para a economista, como o ICMS Ecológico influencia positivamente a qualidade de vida e reforça a capacidade financeira dos municípios, perder esse incentivo econômico representa um risco de múltiplas dimensões, sobretudo, em cenários de agravamento da crise climática e de perda acelerada de biodiversidade. 

Repasses anuais superam orçamentos de órgãos ambientais, sinaliza relatório

Biancca Castro, professora da área de Administração Pública da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), também teme as consequências da proposta de revisão fiscal que não contempla o ICMS Ecológico. “Eu vejo com preocupação os prejuízos que podem ser causados aos municípios se essa proposta não for revista”, opina. Apesar de temer pela tramitação da proposta em um Congresso avesso às pautas ambientais, ela demonstra otimismo com a mobilização de alguns segmentos da sociedade.

No relatório “Análise conjuntural sobre ODS e efetividade das estruturas de financiamento públicas, privadas e mistas para a promoção do desenvolvimento sustentável aprimoradas”, a equipe envolvida menciona a importância do ICMS Ecológico como fonte de recursos financeiros capazes de contribuir para o alcance da Meta 17.1 dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), dentre os quais, o ODS 17 se refere a parcerias e meios de implementação dessa também chamada Agenda 2030. O trabalho, publicado em 2018, foi coordenado pelo professor Carlos Eduardo Frickmann Young, tendo Biancca Castro como vice-coordenadora. Na publicação, os autores ressaltam que “entre 2012 e 2016 foi transferido em média R$ 1,6 bilhão ao ano de ICMS-E nos 16 estados que possuem legislação vigente, para os municípios que atenderam aos critérios ambientais”. Com isso, superaram orçamentos de órgãos ambientais federais como o Ministério de Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio).

A professora reitera que esse mecanismo desempenha um papel fundamental tendo os estados como indutores, atuando para orientar a política ambiental nos municípios, ainda que não exista a obrigatoriedade de os recursos repassados serem investidos em gestão ambiental. “Eu, particularmente, defendo essa liberdade na alocação dos recursos recebidos pelos municípios”, afirma. 

Para a especialista, em três décadas de trajetória existem muitas lições aprendidas e avanços alcançados nos estados que já criaram leis estaduais de incentivo e orientação à implementação desse mecanismo financeiro. Como exemplo, menciona que os estados foram estabelecendo regras, de acordo com suas próprias demandas, para a destinação do repasse de ICMS Ecológico aos municípios. 

“No Rio de Janeiro, por exemplo, foram estabelecidos indicadores de avaliação que levam em conta uma série de fatores de gestão ambiental municipal. Por outro lado, enquanto Mato Grosso tem critério de patrimônio ambiental, em Minas Gerais também tem para patrimônio histórico. Isso cria uma competição positiva porque quem tem melhor desempenho recebe mais por isso”, observa Castro. Dentre os inegáveis benefícios que esse mecanismo financeiro tem assegurado no Brasil, ela reitera que, nos últimos anos, os repasses de ICMS Ecológico têm sido maiores do que o orçamento do MMA e do ICMBio.