Pan-Amazônia: reforma agrária e sistemas nacionais de registro de terras

Os mercados imobiliários rurais na Pan-Amazônia são regulados por instituições que são um legado dos movimentos de reforma agrária que desempenharam um papel de destaque na política nacional durante a última metade do século XX. Antes da Segunda Guerra Mundial, a região era caracterizada por um sistema de posse de terra quase feudal, com a propriedade concentrada entre famílias abastadas de origem europeia. Na Bolívia, no Peru e no Equador, as grandes propriedades dependiam da mão de obra de camponeses indígenas (campesinos) com laços ancestrais com a terra, enquanto no Brasil, na Colômbia e na Venezuela, a força de trabalho rural era composta por indivíduos com uma relação contratual com o proprietário da terra. Os estados da costa da Guiana estavam nos estágios iniciais do governo pós-colonial, e a relação entre proprietário e inquilino estava em um estado de transição, mas os camponeses sem terra eram a maioria em um sistema econômico que era predominantemente rural.

Essa desigualdade inerente era um barril de pólvora político que foi exacerbado pela influência ampliada das filosofias marxistas e pela explosão de movimentos radicais depois que Fidel Castro consolidou a Revolução Cubana. Os governos de toda a região reagiram com a promulgação de leis de reforma agrária. Como era de se esperar, essas políticas eram impopulares entre as elites conservadoras que buscavam proteger seu patrimônio financeiro. As décadas que se seguiram à Revolução Cubana foram dominadas por governos militares; esses governos variavam em sua adesão aos princípios de uma reforma agrária genuína, mas todos adotaram uma solução originalmente defendida por Abraham Lincoln: colonizar terras públicas na fronteira.

A distribuição de terras públicas em áreas selvagens era popular; melhor ainda, evitava a medida politicamente perigosa de violar os direitos de propriedade da elite latifundiária. Os governos criaram agências de reforma agrária como resposta às reivindicações por justiça social, mas simultaneamente delegaram a essas agências a tarefa de distribuir terras públicas em suas províncias amazônicas. Os Estados Unidos apoiaram essas iniciativas por meio da recém-criada Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID – United States Agency for International Development) e da Aliança para o Progresso, um programa lançado por John F. Kennedy em 1961. Ironicamente, preocupações legítimas com a desigualdade social na América Latina catalisaram um dos grandes desastres sociais e ambientais do século XX: a invasão de terras indígenas e o desmatamento de milhões de hectares de floresta tropical. 

 A reforma agrária no Brasil foi iniciada pelo Estatuto da Terra em 1964, uma lei que criou duas entidades: o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária para tratar da distribuição desigual de terras e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário para gerenciar os processos de colonização que estavam em andamento. Em 1971, essas duas instituições foram fundidas para criar o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) como uma entidade autônoma dentro do Ministério da Agricultura. As funções administrativas do INCRA podem ser divididas em três categorias principais:

1. A redistribuição de terras por meio da reforma agrária,
2. A alocação de terras públicas por meio de programas de assentamento e
3. A criação e o gerenciamento de um registro nacional de terras rurais.

A primeira categoria sempre foi politicamente difícil, enquanto a segunda foi marcada pela ineficiência e pela corrupção. A terceira é a função mais importante do INCRA porque os mercados imobiliários rurais, que mediam o investimento na produção agrícola, dependem de um sistema funcional de posse da terra que garanta os direitos de propriedade. Um registro disfuncional não apenas impede o investimento, mas também prejudica os esforços para promover o uso sustentável da terra e combater a grilagem de terras. 

O INCRA foi criado em resposta à desigualdade de longa data na propriedade da terra no Brasil. Os estatísticos usam uma métrica conhecida como “Coeficiente de Gini” para medir a desigualdade. Normalmente, ele é empregado para avaliar a riqueza, mas pode ser aplicado à propriedade da terra. No Brasil, o Coeficiente de Gini de terras é de 0,87, bem acima da média regional e entre os mais altos do mundo. Apesar dos esforços do INCRA para redistribuir a terra e povoar a Amazônia com pequenos agricultores, a concentração de terras no Brasil aumentou no último meio século. Essa desigualdade, combinada com a pobreza rural, alimentou os movimentos camponeses em meados do século XX; esses movimentos foram consolidados em 1984 como uma organização nacional: Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). Atualmente, o MST tem 1,5 milhão de membros, representando 370.000 famílias que residem em aproximadamente sete milhões de hectares de acampamentos adquiridos por meio de uma combinação de desobediência civil não violenta e combate legal.

A demanda por terra e o poder político do MST motivaram sucessivas administrações a adotar a primeira etapa da missão institucional do INCRA. Desde sua fundação, o INCRA redistribuiu aproximadamente 4,3 milhões de hectares, beneficiando cerca de 130.000 famílias nas paisagens rurais consolidadas nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste. No entanto, esses números não são significativos no contexto dos ativos de terras rurais do Brasil e não aliviaram substancialmente a desigualdade da propriedade da terra. O impacto limitado dessas políticas, que são em grande parte alcançadas pela compra ou desapropriação de propriedades privadas, explica a importância política do segundo pilar institucional do INCRA, que depende em grande parte das paisagens florestais da Amazônia Legal. 

A abordagem do INCRA para a distribuição de terras públicas mudou ao longo do tempo. Conhecidas como terras devolutas, elas eram, em grande parte, de domínio dos governos estaduais até 1971, quando a ditadura militar decretou que as terras estaduais situadas a 100 quilômetros de cada lado de uma rodovia nacional eram de domínio do INCRA. Essa foi a época do Programa de Integração Nacional – PIN, quando milhares de quilômetros de estradas estavam em construção.

A lei original não se baseava nas rodovias que estavam em construção, mas no sistema rodoviário nacional proposto, incluindo centenas de quilômetros de estradas em regiões remotas que nunca foram realmente construídas. Pará, Mato Grosso, Amapá e Roraima cederam cerca de setenta por cento de sua superfície, o Acre perdeu cerca de noventa por cento e Rondônia e Tocantins literalmente cederam todo o seu território ao governo central. Apenas o estado do Amazonas manteve o controle sobre partes significativas de seu território. O banco de terras federal recém-obtido foi dividido em subunidades chamadas de glebas, que são periodicamente abertas para liquidação, vendidas ou alocadas para uma categoria pública específica com base em critérios ecológicos, sociais e econômicos.

Na década de 1970, o INCRA iniciou seu programa de assentamento na Amazônia, organizando Projetos de Colonização (PC) como parte do programa POLOAMAZÔNIA. Entre oito e doze milhões de hectares foram alocados para distribuição em propriedades de 50 a 100 hectares adjacentes a rodovias em construção em Rondônia e Acre (BR-364), Roraima (BR-175), Mata Grosso (BR-163), Pará (BR-230) e Maranhão (BR-316). O programa de colonização foi amplamente criticado porque os colonos foram incentivados a migrar para paisagens remotas e depois abandonados à própria sorte [Foto 4.5]. O banco de terras disponível para os pequenos proprietários durante a era do PC tinha capacidade para acomodar cerca de 120.000 famílias, mas o INCRA conseguiu atrair apenas cerca de 25.000 participantes nos estágios iniciais do programa.
O INCRA modificou seus procedimentos em 1984 e começou a adotar uma abordagem mais coordenada para a construção de comunidades pioneiras, que passaram a ser chamadas de Projetos de Assentamento (PA). Assim como a política anterior, esses projetos favoreciam explicitamente os camponeses sem terra, mas o INCRA passou a oferecer apoio à extensão e crédito subsidiado, além de facilitar a prestação de serviços públicos pelas autoridades federais, estaduais e municipais.

Com o tempo, o sistema evoluiu e passou a incluir projetos de assentamento estaduais e municipais. O sistema de PA permaneceu em vigor até 2000, alocando cerca de 25 milhões de hectares que atualmente beneficiam cerca de 433.000 famílias. Nesses territórios, foi concedido a cada família um Contrato de Concessão de Uso (CCU) provisório para um lote de 50 hectares; após cinco anos, esse contrato é convertido em um Contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CCDRU) permanente e, eventualmente, em um Título de Domínio (TD).

Os proprietários de terras do PA podem ser transformados em proprietários depois de pagarem ao INCRA uma quantia nominal por suas terras e liquidarem dívidas pendentes de programas de crédito. Teoricamente, todo o assentamento pode ser “emancipado” se cinquenta por cento dos habitantes optarem por títulos de propriedade e votarem pela dissolução do assentamento. Para isso, é necessário que eles reservem terras para serviços públicos (escolas, clínicas etc.) e cumpram as normas ditadas pelo Código Florestal; esse processo também encerra seu acesso aos programas de crédito subsidiados pelo INCRA e à assistência técnica. Um processo acelerado de emancipação foi aprovado em 2018 e a opção foi promovida pelo governo Bolsonaro como parte de sua política de privatização de ativos públicos e promoção de uma economia de mercado.

Seguindo a mudança nas políticas ambientais e de desenvolvimento na virada do milênio, o INCRA modificou seu paradigma de alocação de terras para criar Projetos de Assentamento Ambientalmente Diferenciado (PAAD). Diferentemente de seus antecessores voltados para a agricultura, esses assentamentos são baseados na exploração sustentável de produtos florestais madeireiros e não madeireiros, pesca e animais silvestres. A diferença na filosofia de gestão levou o INCRA a criar unidades de terra maiores com populações humanas menos densas. A agricultura itinerante é tolerada, mas a ênfase está nos modelos de produção sustentável orientados (teoricamente) por um plano de gestão baseado em critérios técnicos elaborados por meio de um processo consensual. Em 2020, o INCRA havia acomodado cerca de 127.000 famílias em assentamentos do PAAD, cobrindo aproximadamente 13,5 milhões de hectares.

No entanto, diferentemente dos lotes individuais alocados aos residentes nos assentamentos do PAAD, esses têm um regime de arrendamento comunitário. Na maioria dos casos, os moradores recebem imediatamente uma concessão permanente de longo prazo (CDRU- Concessão de Direito Real de Uso) porque o INCRA está essencialmente reconhecendo os direitos de uso anteriores das comunidades estabelecidas. Os beneficiários nunca recebem um título legal completo, embora possam vender sua concessão de longo prazo a indivíduos que atendam às condições legais para participar de projetos fundiários patrocinados pelo INCRA. As concessões dos programas PA e PAAD podem ser transmitidas aos herdeiros após a morte do beneficiário.

Os assentamentos do PAAD são semelhantes às áreas protegidas de uso múltiplo administradas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), um órgão do Ministério do Meio Ambiente. O INCRA “reconhece” essas unidades de conservação em sua missão institucional, o que garante que seus moradores desfrutem dos mesmos direitos legais que os beneficiários dos assentamentos de reforma agrária e tenham acesso a crédito subsidiado e serviços públicos essenciais. Como eles fazem parte do sistema de áreas protegidas, estão sujeitos a um nível maior de escrutínio e, segundo muitos relatos, a mais apoio institucional. Eles também desfrutam de uma área florestal maior para sustentar seus meios de subsistência, com uma média de cerca de 500 hectares por família, em comparação com apenas 100 hectares no sistema PAAD. A diferença na densidade populacional será um fator importante para determinar se essas unidades de gestão de terras de uso sustentável conseguirão conservar o patrimônio florestal dentro de suas fronteiras.

Os programas de monitoramento florestal identificaram os assentamentos do INCRA como uma fonte significativa de desmatamento. As primeiras paisagens de PC em Rondônia e Mato Grosso têm uma cobertura florestal média de menos de 10%, embora os assentamentos com histórico semelhante no Acre, Roraima e Pará mantenham entre 20% e 40%. Da mesma forma, os assentamentos PAAD no leste do Pará mantiveram apenas áreas vestigiais de floresta remanescente (< 5%), enquanto os assentamentos em paisagens remotas do Amapá e do Amazonas mantêm até noventa por cento de sua cobertura florestal. O desmatamento em assentamentos PAAD tem sido limitado (0-10%), mas não é insignificante. A conservação da floresta em paisagens de PA e PAAD não é necessariamente uma consequência dos critérios de gestão: o afastamento, o isolamento e a história também determinam seu destino como reservas florestais. A taxa anual de desmatamento em todos os assentamentos do INCRA caiu de cerca de 450.000 hectares entre 2003 e 2005 para menos de 70.000 hectares em 2015. 

“Uma tempestade perfeita na Amazônia” é um livro de Timothy Killeen que contém as opiniões e análises do autor. A segunda edição foi publicada pela editora britânica The White Horse em 2021, sob os termos de uma licença Creative Commons (licença CC BY 4.0). 

*O conteúdo foi originalmente publicado pela Mongabay, escrito por Timothy J. Kileen e traduzido por Lisete Correa