Muito do futuro da conservação da natureza se decide no Congresso

Enquanto as atenções se concentram na capacidade do Poder Executivo de conter o desmatamento e manter as bases da governança ambiental, uma ameaça silenciosa e estrutural avança em outro poder da República. O verdadeiro teste para que o Brasil cumpra seus objetivos e suas metas nacionais e internacionais de conservação não se limita à atuação de órgãos do Executivo em suas diferentes esferas, ele se desenrola também, sobretudo hoje, nas comissões e no plenário do Congresso Nacional. 

Esse argumento foi desenvolvido em dissertação de mestrado defendida em 2025 no Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília (CDS/UnB), que investiga os principais gargalos para a implementação, no país, de uma das metas mais importantes da agenda global de biodiversidade recentemente adotadas: a chamada meta “30×30”, que prevê a conservação eficaz e a governança equitativa em sistemas que contenham pelo menos 30% das áreas terrestres, de águas interiores, costeiras e marinhas do planeta até 2030, com representatividade ecológica.

Vale destacar que o Brasil já concluiu seu processo participativo de estabelecer a Estratégia e Plano de Ação Nacionais de Biodiversidade (EPANB), com o rebatimento do plano global nas metas brasileiras. Em relação à meta 30×30, a meta brasileira corresponde em grande parte à global, ampliando a ambição para a Amazônia para 80%, mantendo os 30% para os demais biomas e o sistema costeiro-marinho. 

A partir de uma análise de dois vetores complementares, o desmantelamento socioambiental promovido pelo Executivo e Legislativo federal, sobretudo entre 2019 e 2022 – com o papel específico do Congresso Nacional como arena central de pressão sobre a agenda de áreas protegidas e conservadas – a pesquisa conclui que o país acumulou passivos institucionais. No fim, sem uma agenda legislativa capaz de frear retrocessos e viabilizar as condições para o alcance da meta 30×30, esta corre o risco de “virar papel”.

O passivo deixado pelo desmonte

A primeira parte da dissertação documenta diferentes gestões presidenciais, mostrando ajustes e claro enfraquecimento dos órgãos responsáveis pelas políticas públicas de áreas protegidas e conservadas, levando em conta um referencial teórico consolidado sobre desmantelamento de políticas públicas.

Embora o período entre 2016 e 2018 tenha registrado avanços relevantes, especialmente na criação de unidades de conservação, o processo de desestruturação se intensifica a partir de 2019, quando se tornam evidentes as medidas de enfraquecimento. O ICMBio teve suas coordenações regionais reduzidas de onze para cinco, encerrou 22 chefias de unidades e viu seu quadro de pessoal despencar, além de tentativas de extinção do órgão, não implementadas, e de restrições à sua atuação em campo e às atividades de fiscalização. A Funai teve 51 coordenações locais extintas. O orçamento do Ministério do Meio Ambiente para biodiversidade caiu 47% em um único ano.

Entrevistas realizadas com servidores ativos do Ministério do Meio Ambiente, do ICMBio e da Funai revelam que, embora tenham sido realizados esforços significativos para a recuperação institucional após a mudança de governo em 2023, esses avanços ainda são percebidos como insuficientes em algumas frentes. Os relatos apontam para dificuldades em reconstruir agendas com quadros reduzidos, perda de memória técnica e institucional acumulada ao longo de anos e desmobilização organizacional no ambiente institucional, além de uma incerteza persistente sobre a continuidade das políticas em um contexto de instabilidade política. Ainda que tenha havido a retomada de concursos públicos entre 2023 e 2025, servidores avaliam que a recomposição de quadros qualificados não ocorrerá no curto prazo.

O cenário se soma a um problema estrutural: o descompasso entre a criação de áreas protegidas e sua implementação. Por anos, prevaleceu a lógica de “criar primeiro e resolver depois”, que foi importante para o cumprimento de metas internacionais e nacionais, mas que deixou como legado um conjunto de unidades de conservação, embora em funcionamento e com resultados concretos, apresentando capacidade limitada de gestão. Esse cenário se traduz em precariedades e lacunas que ainda precisam ser enfrentadas, sobretudo em termos de eficácia e equidade. Nesse contexto, apesar de avanços recentes em processos de consulta e participação, como na atualização da EPANB, a implementação segue condicionada a uma reconstrução institucional em curso.

Criar áreas protegidas é uma coisa; gerenciá-las com efetividade, pessoal, orçamento e proteção institucional, é outra. É justamente nesse ponto, juntamente à lentidão e demais obstáculos à demarcação e titulação de terras indígenas e quilombolas, que se concentra o desafio.

A arena legislativa e as “ameaças em tramitação”

O caráter mais original do trabalho revela que o desmonte não terminou com a mudança de gestão no Executivo. Ao mapear o papel do Legislativo federal como coautor e potencial continuador do retrocesso socioambiental brasileiro, a tese central torna-se direta: movimentações legislativas podem inviabilizar fortemente a meta 30×30, mesmo que o Executivo reconstrua suas bases e desenhe novos planos.

Ao identificar propostas legislativas apresentadas durante 2016 e 2022, a pesquisa constatou em junho de 2025 que, dos 250 projetos legislativos sobre áreas protegidas e conservadas apresentados, 153 ainda continuam tramitando nas duas casas legislativas. No fim, o alvo mais vulnerável e sistemático no Congresso foram os territórios indígenas.

Após uma análise de conteúdo categorial, o estudo identificou que 70% das propostas voltadas às terras indígenas possuem viés regressivo (categorizadas como ameaçadoras à biodiversidade ou de risco potencial). Além disso, o dobro dessas propostas negativas vieram do período 2019-2022, corroborando estudos que documentaram o aumento expressivo de legislações anti-indígenas a partir deste período. Quando havia projetos protetivos, eles eram quase sempre reativos: Projetos de Decreto Legislativo apresentados para sustar efeitos de normativas que haviam reduzido o tamanho de terras já demarcadas. Não havia iniciativa espontânea do Congresso para reconhecer e ampliar direitos territoriais indígenas, havia resistência emergencial ao que o Executivo tentava desfazer – padrão que também se repete nas propostas relativas aos territórios quilombolas.

A dinâmica foi diferente no caso das unidades de conservação. Aqui, a maioria das propostas mapeadas (58%) foi classificada como protetiva ou neutro-positiva. Ao examinar a autoria dessas propostas, o estudo identificou que muitas foram apresentadas por parlamentares da Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA), a bancada ruralista. A explicação é reveladora: diante da crescente pressão internacional por compromissos ambientais, parte da bancada ruralista passou a apresentar propostas ambientais de baixo impacto, como a proibição de canudos descartáveis em unidades de conservação.

A conclusão que emerge é clara: quando se trata de terras tradicionais, o Legislativo foi protagonista do retrocesso, atuando em conjunto com o Executivo. Quando se trata de unidades de conservação, o Executivo foi mais incisivo no desmonte, enquanto o Congresso oscilou entre a resistência ambientalista, o oportunismo e a conivência silenciosa. Em nenhum dos casos o Legislativo atuou como promotor espontâneo da conservação.

Esse papel, contudo, não se limita à produção legislativa: o Congresso também influencia a política socioambiental por meio da aprovação do orçamento público, da alocação de recursos via emendas parlamentares e de decisões sobre concursos e estruturação institucional, fatores que afetam diretamente a capacidade de implementação e a efetividade das políticas de conservação.

A bancada ruralista 

Para entender por que o Congresso se tornou esse campo de batalha, a pesquisa percorre a trajetória da bancada ruralista, hoje a maior e mais influente frente parlamentar do Brasil. Sua ascensão não é recente: ao longo das últimas décadas, a FPA ganhou peso suficiente para interferir na formação de coalizões governamentais, pautar a agenda legislativa e condicionar o apoio ao Executivo à flexibilização de proteções ambientais.

Se em um momento Executivo e Legislativo convergiram, seja por jogo político, seja ideologicamente, tornando o desmonte realidade, a eleição de 2022 mudou o Executivo, mas não o Congresso. Pelo contrário: a bancada ruralista saiu das eleições ainda mais numerosa, e desde 2023 tem promovido uma ofensiva antiambiental intensa.

A conta do atraso e a lição que fica

O Brasil já possui uma porcentagem significativa de área total protegida, considerando sobretudo unidades de conservação e terras indígenas, mas ainda está longe de atingir os critérios exigidos pela meta 30×30. A pesquisa indica que a meta, na melhor das hipóteses, será cumprida não em 2030, mas em torno de 2050, se houver vontade política consistente.

Para avançar, será necessário fortalecer os órgãos ambientais, especialmente com quadros adequados de pessoal dedicado e orçamentos suficientes, exequíveis e estáveis, prioridade política, garantir o processo de demarcação e titulação de terras indígenas e quilombolas, reverter propostas legislativas ameaçadoras e construir uma articulação efetiva entre os três poderes. Os territórios indígenas e quilombolas são parte fundamental dessa equação: funcionam como corredores ecológicos, apresentam baixos índices de desmatamento e são reconhecidos internacionalmente como áreas que contribuem para a conservação.

A dissertação traz também uma reflexão mais ampla, válida além das fronteiras brasileiras: o desmantelamento de políticas ambientais em democracias fragilizadas acontece com mais facilidade em momentos de crise do multilateralismo. Quando os mecanismos de responsabilização internacional estão enfraquecidos, países podem recuar em seus compromissos sem grande visibilidade.

O Brasil foi pioneiro na assinatura da Convenção sobre Diversidade Biológica, em 1992, e tornou-se referência mundial em conservação. Hoje tem a oportunidade de retomar sua liderança rumo a 2050, mas o relógio está correndo contra a conservação da natureza. Se o país continuar permitindo que suas salvaguardas ambientais sejam negociadas a varejo nas casas legislativas, a meta 30×30 será apenas mais uma lembrança de um futuro que o país escolheu não proteger.